О положении дел по разработке отраслевых и региональных планов по адаптации климата

Соколова Наталья Романовна
Руководитель СОЮЗА ЭНЕРГО-ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ,
Руководитель секции «Экология и охрана окружающей среды» экспертного совета Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

Ратификация Россией Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата повлекла принятие ряда документов, среди которых распоряжение Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации», согласно которой Россия максимально концентрирует усилия на снижении антропогенных выбросов парниковых газов и увеличении их поглощения с помощью различных поглотителей и накопителей. Согласно документу, федеральные органы государственной власти среди прочего должны обеспечить развитие и применение законодательства Российской Федерации с учётом влияния климатического фактора на соответствующие отрасли экономики и население, а также разработку и применение мер по адаптации к последствиям изменения климата для экономики и общества.

Логическим продолжением Киотского протокола явилось Парижское соглашение, официально вступившее в силу 4 ноября 2016 г. и принятое Российской Федерацией в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2019 г. № 1228. Соглашение предусматривает принятие всеми государствами независимо от степени их экономического развития обязательств по сокращению своих выбросов в атмосферу и осуществление совместной работы по адаптации к последствиям изменения климата. В целях обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 3183-р утвержден национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года, предусматривающий разработку планов мероприятий по адаптации к изменению климата на трех уровнях: национальном, региональном и отраслевом. В плане отмечается, что принятие мер по адаптации к изменениям климата необходимо для снижения потерь и использования выгод, связанных с наблюдаемыми и будущими изменениями климата.

По мнению Руслана Сайд-Хусайновича Эдельгериева - советника президента Российской Федерации и специального представителя главы государства по вопросам климата - критическую важность приобретает адаптация, которая требует огромных инфраструктурных инвестиций и долгосрочного видения. «К сожалению, не только в России, но и во всем мире адаптационные мероприятия не поспевают за происходящим изменением климата. При этом, нашей стране стоит всерьез озаботиться именно адаптацией к изменению климата – на этом планирую сосредоточить свое внимание в 2022 году. По оценкам Росгидромета, изменение климата на территории Российской Федерации происходит примерно в 2,5 раза интенсивнее, чем в среднем по миру, что приводит к уменьшению площади морского льда Арктики, возрастанию повторяемости и интенсивности экстремальных гидрометеорологических явлений, засухам. Особую роль «на стыке» адаптации и митигации будет играть борьба с лесными пожарами – здесь необходимо создать комплексную дорожную карту по предупреждению и борьбе с ними.»

В целях соотнесения отраслевых и региональных мер по адаптации климата распоряжением Правительства РФ от 25.12.2019 №3183-р установлены сроки по разработке и утверждению отраслевых планов адаптации к изменениям климата до 30 сентября 2021 г., региональных планов – не позднее IV квартала 2022 г. Утверждение региональных планов должно быть реализовано путем издания актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Состав и порядок разработки отраслевых и региональных планов определён приказом Минэкономразвития России от 13 мая 2021 г. №267 «Об утверждении методических рекомендаций и показателей по вопросам адаптации к изменениям климата».

Рекомендации содержат единый подход к организации и проведению оценки климатических рисков и основываются на принципах:

• стадийности и последовательности процесса оценки;
• дифференцированного подхода с учетом природно-климатической, социально-экономической и технологической специфики различных секторов экономики и регионов;
• комплексности оценки климатических рисков, предполагающей учет превентивной и посткризисной адаптации, а также адаптации к прямым и косвенным последствиям изменений климата для населения, окружающей среды, инфраструктуры и экономики;
• гармонизации и интеграции оценки климатических рисков на территориальном и отраслевом уровнях;
• мониторинга и прогнозирования уровня климатических рисков в региональном и отраслевом разрезах.

К июню 2022 года планируемые к разработке планы с оценкой климатических рисков, ранжированием мер по адаптации, разработаны для промышленного, топливно-энергетического, агропромышленного комплекса в области рыболовства, а также для сфер транспорта, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, санитарно- эпидемиологического благополучия населения, природопользования, гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС, и адаптации климата в Арктической зоне Российской Федерации.

В разрезе регионов в установленный Правительством РФ срок региональные планы адаптации к изменениям климата были утверждены только в 42 субъектах РФ (47%).

И по состоянию на текущую дату планы разработаны и приняты 50-ью регионами (58%), в то время как в 6-ти субъектах готов только проект плана, в 11-ти - планы все еще находятся в стадии разработки, по остальным 22-м субъектам – какая либо информация о проводимой работе в данном направлении отсутствует.

Стоит отметить, что из числа утвержденных планов по 13-ти субъектам (14,6%), они не размещены на открытых ресурсах.

При проведении анализа 37-ми доступных региональных планов по адаптации климата следует отметить достойную проработку с должной детализацией мер по адаптации к климатическим рискам в планах Хабаровского, Краснодарского краев, ХМАО-Югры, Тульской, Ростовской, Челябинской и Курганской областей.

Тем не менее, большинство утвержденных планов не соответствует рекомендованной Министерством экономического развития РФ структуре. При разработке зачастую субъектами не учитывались установленные подходы к оценке климатических рисков (на основе данных Росгидромета за истекший временной период, превышающий 10 лет; временной период для климатических данных, рекомендованный Всемирной метеорологической организацией, составляет 30 лет), не проработаны анализ климатических риской территорий и отраслей экономики. Как следствие без соответствующей аналитики мероприятия по адаптации к изменениям климата выглядят формально.

К примеру, в некоторых случаях сами названия разделов у планов не соответствуют таковым в рекомендованной форме. Особенностью плана по адаптации Белгородской области является совмещение в нём двух отдельных документов – собственно плана адаптации к изменению климата и плана по экологическому развитию, которые разрабатываются в соответствии с разными распоряжениями и должны быть разделены по разным документам. План по адаптации Ханты-Мансийского автономного округа – Югры примечателен тем, что он был принят не отдельным распоряжением, но добавлен одним из подпунктов в постановлении регионального правительства «О мерах по реализации государственной программы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Развитие социально-экономического потенциала». Тем не менее, нельзя не отметить, что сам план входит в пятёрку наиболее выдающихся по степени проработанности и соответствию формату рекомендаций. План Забайкальского края выделяется из общего массива своим предварительно-учредительным характером. Он является в некотором роде «планом по разработке плана» и состоит практически из одних организационных задач по построению более подробного массива информации и определению рабочей группы, которой будет поручена работа по его систематизации.

С целью сравнения планов региона по степени проработанности и соответствия методическим рекомендациям все документы были единообразно оценены по наличию или отсутствию ряда деталей. При этом наличие той или иной детали добавляло единицу к количеству условных очков, характеризующему степень проработанности документов. Кроме деталей, перечисленных выше, анализировалось ещё наличие данных по специфике региона при заполнении пунктов 2-6 (или аналогичных им по смыслу разделов при разборе планов, у которых названия и очерёдность разделов не совпадали с методическими рекомендациями). Наглядно результаты этого блока сравнения изображены на рисунках 4-8 и соответствующих таблицах под ними. Также оценено наличие прогноза специфичных для данной территории изменений климата (рисунок 9). Рисунки 11 и 10 иллюстрируют различия регионов по степени полноты предоставленных сведений о рисках и по тому, соответствуют ли рекомендованной форме разделы с оценкой региональных климатических рисков в их планах, соответственно. На рисунке 12 регионы сравниваются по наличию в их планах раздела с категоризацией адаптационных мероприятий. Рисунок 13 указывает на регионы, в планах которых перечень мероприятий дополнительно структурирован путём их разделения по тематическим категориям. Каждый регион оценивался по каждому из перечисленных аспектов и получал условный балл за выполнение того или иного условия.

Чтобы дополнительно проиллюстрировать различия в подходе и акцентах к составлению региональных планов, дополнительно построены и приведены на рисунках 14-17 цветовые карты распределения регионов по таким характеристикам, как количество указанных в планах субъектов адаптации, количество проанализированных рисков (при их суммарном числе 24 в рекомендуемой форме), а также количество предложенных адаптационных мероприятий и отношение числа «исполнительных» мероприятий (непосредственно связанных с землеустройством, конкретными преобразованиями инфраструктуры и промышленности) к числу распорядительно-социально-исследовательских мероприятий.

Результат ранжирования регионов по сумме перечисленных аспектов представлен на рисунке 18 и в таблице под ним. Необходимо отметить, что представленный метод ранжирования, концентрирующийся по большей части на самих фактах наличия или отсутствия в планах тех или иных требуемых разделов в соответствии с рекомендуемыми форматами, оставляет за скобками качество и объём анализируемых разделов. Вследствие этого, приведённое распределение регионов по группам в зависимости от количества набранных баллов стоит расценивать как указание на широту возможностей по доработке этих документов, но не как оценку их качества или степени превосходства над аналогами.

На сегодняшний день заявлены к реализации климатические проекты нескольких крупных компаний, к числу которых относятся «Русал», «СУЭК», «Еврохим», «Уралхим» и других. Предприятиям необходимо учитывать, что климатическая повестка повлияет на цепочки поставок в сложных секторах, таких как производство цемента (лидеры по производству субъекты ЦФО, ПФО), стали (лидер по производству Челябинская область), химической отрасли, тяжелого машиностроения.

Таким образом, при разработке адаптационных планов необходимо спрогнозировать приоритеты развития своего региона, отрасли и рынков сбыта. Адаптационные планы и корпораций, и субъектов Федерации должны отвечать требованиям перехода российской экономики от макроэкономической политики финансовой стабильности к политике интенсивного развития на основе структурной модернизации экономики. Планы регионов должны учитывать свои краткосрочные и среднесрочные задачи, а также федеральные цели. Необходимо использовать потенциал межрегионального взаимодействия, организовывать новые промышленные конгломерации. Климатические пояса, в которых находятся регионы, могут быть использованы как преимущество. Тем регионам, которые еще находятся в стадии формирования планов адаптации, можно рекомендовать запрашивать сведения у субъектов из ближайшего окружения, а также регионов, на которые могут быть переориентированы собственные предприятия. Им требуется опираться на перечень перспективных экономических специализаций субъекта, приведенный в Стратегии пространственного развития Российской Федерации

В целом отраслевые, региональные и корпоративные адаптационные планы должны в большей степени основываться на научных исследованиях в сфере климата. Для этого важно отслеживать результаты федеральной научно-технической программы в области экологического развития на 2021–2030 годы. Российская национальная климатическая повестка должна стать инструментом, прежде всего для сокращения межрегиональных социально-экономических диспропорций субъектов.

Рисунок 1. Степень готовности планов по адаптации.

Рисунок 2. Соответствие названий пунктов методическим рекомендациям.

Рисунок 3. Пункт 1 рекомендаций: "Наименование субъекта адаптации" - наличие списка деятельностей по ОКВЭД.

Рисунок 4. Пункт 2 рекомендаций - Общее описание характерных климатических рисков (ретроспективных и прогнозных) - отражение специфики региона.

Рисунок 5. Пункт 3 методических рекомендаций - Информация о наличии и распространенности климатических рисков опасного уровня (при наличии) - отражение специфики региона.

Рисунок 6. Пункт 4 методических рекомендаций - Информация о пороговых значениях для деятельности и о показателе уязвимости (при наличии) - отражение специфики региона.

Рисунок 7. Пункт 5 методических рекомендаций - Общее описание информации о зафиксированном ущербе в результате воздействия климатических рисков (при наличии) - отражение специфики региона.

Рисунок 8. Пункт 6 методических рекомендаций - Описание новых возможностей для развития в связи с изменением климата (при наличии) - отражение специфики региона.

Рисунок 9. Описание специфичных для территории изменений климата (недавние и грядущие).

Рисунок 10. Результаты оценки климатических рисков территорий соответствуют рекомендуемой форме приложения.

Рисунок 11. Полнота данных о рисках относительно рекомендуемого примера.

Рисунок 12. Присутствие результатов ранжирования адаптационных мероприятий в соответствии с рекомендуемой формой.

Рисунок 13. Наличие категоризации адаптационных мероприятий.

Рисунок 14. Количество перечисленных субъектов адаптации.

Рисунок 15. Количество проанализированных рисков (при суммарном числе 24 в рекомендуемой форме).

Рисунок 16. Количество предложенных адаптационных мероприятий.

Рисунок 17. Отношение количества мероприятий, непосредственно связанных с землеустройством, инфраструктурой и промышленностью к управленческим, социальным, исследовательским мероприятиям.

Рисунок 18. Количество условных очков по проработанности плана и его соответствия методическим рекомендациям.